Правовые и экономические модели деятельности в сфере культуры и творческого предпринимательства

1.2. Экономическое регулирование деятельности в сфере культуры и творческого предпринимательства

Административно-правовое регулирование деятельности в сфере культуры и культурного предпринимательства во всех странах мира является прерогативой государства. Экономическое регулирование представляет собой специфическую область государственного участия, где практически стирается грань между экономическим регулированием и непосредственным осуществлением социально значимых функций государства.

Регулирующие функции в области экономики государство реализует посредством проведения государственной экономической политики, под которой понимают совокупность мер воздействия на экономические процессы для реализации общественно значимых целей (устойчивого роста национального производства, поддержания эффективного размера занятости, стабилизации уровня цен, обеспечения внешнеторгового баланса). Цель такого воздействия – наиболее полное и эффективное использование ограниченных ресурсов через создание и совершенствование условий для развития рыночных отношений, включая правовое обеспечение экономических реформ, стимулирование развития конкурентной среды, оптимизацию налоговой и бюджетной системы.

Специфика функционирования сферы культуры заключается в том, что применительно к рынку виды культурной деятельности включают коммерческие (книгоиздание, кинематографию, производство звукозаписей и пр.) и некоммерческие направления (работу архивов, библиотек, музеев, организаций по охране памятников и т. д.). Экономические модели рыночной экономики, способные эффективно работать в сфере материального производства, в чистом виде непригодны в сфере услуг непроизводительного характера, на котором специализируется некоммерческие виды культурной деятельности^[15]. В этой связи наиболее целесообразным представляется использование как рыночных, так и внерыночных механизмов экономического регулирования. Использование таких механизмов наряду с внедрением новых управленческих технологий, с одной стороны, обеспечило бы приток инвестиций в сферу культуры со стороны негосударственного сектора, а с другой стороны – необходимые государственные гарантии в сохранении и развитии культуры и обеспечении доступности культурных благ.

Основные направления государственного экономического регулирования в сфере культуры:

– обеспечение финансирования сферы культуры за счет государственного бюджета, региональных и местных бюджетов, за счет частных инвестиций, которые стимулируются с помощью налоговых льгот и механизмы частно-государственного партнерства;

– создание системы сбыта и потребления товаров и услуг, производимых в сфере культуры. Данное направление регулируется государством через государственные закупки (государственное потребление) и проведение социальной политики;

– развитие частного и малого предпринимательства в сфере культуры.

1.2.1. Финансирование сферы культуры

Многие исследователи, обращаясь к проблеме взаимоотношений государства и культуры, делали акцент преимущественно на финансовой стороне. Экономика культуры – специальная научная дисциплина, по словам белградского культуролога М. Драгичевич-Шешич; использует как непосредственные (прямые), так и косвенные инструменты воздействия на экономические отношения в культуре. Непосредственное воздействие – финансирование из бюджета в виде дотаций и субсидий. Когда речь идет о дотациях, имеют в виду выделение средств производителю (учреждению культуры), что частично покрывает издержки производства; когда речь идет о субсидиях, подразумевают, что выделяемые средства целенаправленно воздействуют на снижение стоимости какого-либо продукта или услуги. Развитие театрального дела, например, можно стимулировать путем выделения театрам определенных дотаций для покрытия расходов по постановке спектакля и оплаты труда занятых в спектакле или же путем повышения интереса публики за счет снижения стоимости билетов до цены, доступной большинству зрителей (субсидии). Обе формы стимулирования культурной деятельности не являются взаимоисключающими, они взаимно дополняются и используются одно-временно^[16].

К косвенным инструментам экономики культуры относятся льготные процентные ставки по кредитам и соответствующая налоговая политика. Косвенные формы воздействия применяются там, где культура имеет преимущественно рыночный характер – коммерческие бездефицитные, ориентированные на рынок виды деятельности.

Степень влияния государства на экономические отношения в сфере культуры, безусловно, высока, но зависит от уровня развития экономики, политической системы и культурных традиций в конкретной стране. Все эти факторы, вместе взятые, определяют культурную политику как самого государства, так и отдельных субъектов – корпораций, благотворительных фондов и меценатов и спонсоров. Соответственно, от этих же факторов зависит и структура финансирования культуры.

Л. Е. Востряков, опираясь на исследования канадских социологов, экспертов Совета по искусству Канады Г. Шартра-на и Кл. Мак-Кафи, приводит классификацию, согласно которой можно выделить четыре типа взаимоотношения государства и сферы культуры, каждому из которых соответствует своя модель государственного финансирования культуры, – государство-«вдохновитель», государство-«патрон», государство-«архитектор» и государство-«инженер»^[17]. По мнению исследователей, одна и та же страна может использовать одновременно взаимодополняющие модели, поэтому предложенная классификация не является взаимоисключающей.

Государство-«вдохновитель» характеризует косвенное влияние на культуру посредством стимулирования спонсорства и меценатства за счет предоставления налоговых льгот; такая модель действу ет в Швейцарии. Но самым ярким представителем государства-«вдохновителя» принято считать США, где традиции свободного рынка поощряли филантропию, где правительство действительно всегда вдохновляло доноров, будь то коммерческий сектор, фонды или частные лица. Своего рода инструментом вдохновения на поддержку культуры со стороны корпораций и частных лиц служит и налоговая политика, предусматривающая донорам культуры соответствующие налоговые льготы. Суммы вкладов вычитаются из дохода донора до того, как этот доход становится объектом налогообложения. Здесь существуют наиболее высокие пределы разрешенных вычетов из доходов вкладчиков, при которых действуют налоговые льготы. Принято считать, что в США налоговые льготы действуют эффективнее, чем в других странах мира. Неслучайно ни в одной другой стране мира средства, предоставляемые социально-культурной сфере, не достигают таких объемов, как в США. Около 25 % бюджета американских организаций культуры формируется за счет грантов, частных и корпоративных фондов, пожертвований частных лиц и компаний. Около 9 % расходов покрывается из государственного сектора^[18]. При этом важно, чтобы государство пользовалось не только сугубо экономическими методами посредством предоставления налоговых льгот, но также путем создания в обществе соответствующей атмосферы, стимулирующей вклады в сферу культуры, а учреждения культуры на поиск новых доноров. Сложившаяся в США за последние 40 лет система финансирования культуры доказала свою жизнеспособность. Однако политику «вдохновителя» отличает нестабильность, финансирование зачастую зависит от изменения вкуса частных доноров и их финансового положения.

Государство-«патрон» финансирует культурную деятельность посредством управления «на расстоянии вытянутой руки» (англ. the arms-length principle). Оно определяет лишь общий уровень поддержки культуры, выделяя соответствующие финансовые средства, а их распределением между конкретными организациями ведают независимые от правительства посреднические организации, становящиеся своеобразным буфером между правительством и культурой. Классический пример государства-«патрона» – Великобритания и Нидерланды.

В государстве-«архитекторе» решение о поддержке культуры, размерах и адресности финансирования принимают государственные органы, чаще всего министерства культуры. Сильной стороной политики «архитектора», по мнению исследователей, выступает стабильное экономическое положение деятелей культуры. Оно зависит от членства в официальных творческих союзах, придавая представителям творческих профессий статус свое образных государственных служащих. Гарантия долгосрочного финансирования в свою очередь может стать причиной творческой стагнации. Примером государства-«архитектора» могут служить страны континентальной Европы, особенно Франция. Так, затраты французского государства на культуру составляют около 99 % общего объема финансовой поддержки культурной деятельности, лишь 1 % составляет доля меценатов и спонсоров^[19].

Группа стран, где, поддерживая культуру, государство выступает в роли инженера, относительно невелика. Ранее к ней относили все страны Восточной Европы. Как и «архитектор», государство-«инженер» принимает решение о распределении финансовых ресурсов, их получателях и контролирует целесообразность расходования посредством специальных государственных органов. Однако творческая энергия подчинена в данном случае целям государственной идеологии.

В большинстве развитых европейских стран бюджетное финансирование остается одной из главных форм поддержки сферы культуры и искусства. Однако затраты на эти нужды в общих расходах бюджетов стран составляют сравнительно небольшую часть – от 0,2 до 2,5 %. Модель государственного финансирования культуры складывается в каждой стране на основе выбора методов, форм и механизмов финансовой политики. На ее формирование заметно влияют традиционные национальные культурные предпочтения, а также развитие благотворительности, спонсорства и меценатства^[20]. Однако бюджетное финансирование организаций культуры несет не только финансовую стабильность, но и угрозу прямого контроля над свободой творчества. Л. Е. Востряков отмечает: «Обычно получатели на местах (муниципалитеты, местные учреждения культуры и др.) стараются доказать свое исключительное право на финансовую поддержку правительства и стремятся выделять в качестве приоритетов и те виды деятельности, которые пользуются поддержкой государства. Эти приоритеты, однако, не всегда имеют реальные основания и соответствуют местным нуждам»^[21]. В результате организации культуры, плотно севшие на «бюджетную иглу», слабо развивают инновационные формы работы и не предлагают потребителям новые качественные продукты и услуги, отвечающие потребностям потребителей, а поскольку решения о субсидиях и их адресности принимают правительственные чиновники, предпочтение отдается традиционным формам культуры и искусства. Программы деятельности направлены скорее на охрану и консервацию сложившейся инфраструктуры отрасли (модель «музей – театр – библиотека»), на обеспечение сотрудников отрасли гарантированной (хотя и мизерной), зарплатой, чем на творческие и инновационные проекты.

С приходом новых акторов (это крупный российский и международный бизнес, благотворительные и общественные фонды, меценаты) в реализацию культурной политики ситуация с финансированием меняется, а с развитием творческих индустрий и предпринимательства в культуре потребители имеют все больше шансов получить инновационный и качественный культурный продукт.

В соответствии с российским законодательством финансовые средства государственных, коммерческих и некоммерческих организаций культуры образуются за счет:

– бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;

– доходов от платных форм культурной деятельности (выручки от реализации товаров, работ, услуг);

– добровольных взносов, пожертвований, средств, полученных по завещаниям;

– дивидендов (доходов, процентов), получаемых по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам (кроме государственных учреждений);

– доходов, получаемых от собственности некоммерческой организации;

– доходов, получаемых от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении (с согласия собственника);

– кредитов банков и иных кредитных учреждений;

– других доходов и поступлений. К ним можно отнести поступления от российских бизнес-структур (спонсорские взносы, благотворительные гранты от корпоративных фондов) и зарубежных благотворительных фондов и международных организаций.

В основе государственных гарантий сохранения и развития культуры в России лежит бюджетное финансирование организаций культуры. Культура не входит в число приоритетов бюджетной политики в социальной сфере. Сохранявшийся до 2005 г. норматив, предписывающий направлять не менее 2 % расходов федерального бюджета и не менее 6 % расходов местных бюджетов на финансирование культуры, не выполнялся ни разу, даже на стадии формирования бюджета; фактическое финансирование отрасли было значительно меньшим, хотя в номинальном выражении расходы на культуру, даже с учетом темпов инфляции, выросли не на проценты, а в разы. Однако если сравнить расходы на культуру консолидированного бюджета, то они выросли в 5,5 раза, а доходы от платных услуг – в 11 раз. Таким образом, рыночный потенциал сферы культуры рос с темпом, вдвое обгоняющим бюджетное финансирование^[22].

Данный факт свидетельствует о том, что спрос на культурные продукты и услуги в сфере культуры превышает предложение со стороны государства. Согласно экономическим законам рынок должен отреагировать на такой дисбаланс. В условиях реструктуризации бюджетного сектора, сокращения получателей бюджетных средств, возрастания конкуренции между государственными и негосударственными производителями культурных продуктов и услуг создаются условия для развития негосударственного некоммерческого сектора и предпринимательства в сфере культуры, которые помимо собственно заработанных средств могут иметь возможность получать бюджетные средства в рамках государственных заказов и привлекать средства из других источников (гранты, пожертвования, инвестиции и пр.).

1.2.2. Правила организации закупок в государственном секторе

Для рационального и эффективного использования бюджетных средств при финансировании государственных и муниципальных нужд вышел Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Данным указом было утверждено «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд», которое вступило в силу с 1 мая 1997 г. и действует в части, не противоречащей Федеральному закону-от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (Закону «О конкурсах»). Данные нормативные акты стали основными экономическими инструментами в сфере государственных закупок.

Государственные и муниципальные закупки (госзакупки) – приобретение товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, которые осуществляются за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах и во внебюджетных фондах. Под государственными нуждами понимаются потребности РФ, субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления соответствующих функций и полномочий, для реализации федеральных и региональных целевых программ, для исполнения международных обязательств. Под муниципальными нуждами понимаются потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, для осуществления ими отдельных государственных полномочий и функций.

Основные принципы осуществления госзакупок:

– равноправное и справедливое отношение ко всем поставщикам (независимо от видов деятельности, организационно-правовой формы и формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, работ, услуг);

– экономное и эффективное расходование бюджетных и внебюджетных средств (выбор правильного способа закупки на основе анализа затрат на осуществление закупки, разумной экономии средств при осуществлении закупки, всесторонняя оценка выгод от приобретения того или иного товара, работы, услуги с учетом фактора времени и затрат на такое приобретение);

– открытость и прозрачность: публикация объявлений о проведении конкурсов и результатах в официальных печатных и интернет-изданиях (например, в газете «Конкурсные торги» или на сайте www.zakupki.gov.ru);

– подотчетность (ведение письменной отчетности по всем важным этапам процедуры закупки и по всем важным принимаемым решениям, предоставление этой информации проверяющим органам, общественным организациям, представителям средств массовой информации в пределах их компетенции);

– ответственность (органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права).

Государство может устанавливать четкие требования к качеству товаров, опыту работы поставщика, к наличию необходимых лицензий, к уплате поставщиком налогов и т. п. Среди них, например, требования к опыту работы (поставки аналогичных товаров, выполнения аналогичных работ, оказания аналогичных услуг) в течение трех-пяти лет; к объемам продаж аналогичных товаров, работ, услуг на уровне 500–1000 % объема государственного контракта; к составу и квалификации персонала, наличию соответствующих складских помещений и специального оборудования. Указанные требования едины для всех поставщиков, допуск поставщика к участию в госзакупках проводится только на основе критерия «удовлетворяет / не удовлетворяет установленным требованиям». Например, если было установлено, что опыт работы поставщика должен составлять не менее трех лет, а его реальный опыт работы составляет два с половиной года, то такой поставщик не может получить государственный контракт, даже если предлагает выполнить государственный контракт по самым низким расценкам.

Требования при осуществлении госзакупок не должны ограничивать конкуренцию между поставщиками и создавать необоснованные привилегии какому-либо конкретному поставщику (использование торговых, фирменных наименований, ссылок на лицензии и патенты).

Законом устанавливаются правила выбора способа закупки, в соответствии с которыми размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона (в том числе в электронной форме) и без проведения торгов (запрос котировок, закупки у единственного поставщика и на товарных биржах)^[23].

Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта, и заявке на участие присвоен первый номер^[24].

Основной способ закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд – открытые конкурсы, в которых могут принимать участие любые поставщики, заинтересовавшиеся опубликованным в печатных СМИ объявлением о проведении открытого конкурса.

Другой способ закупки – закрытые конкурсы^[25]. В них могут действовать только поставщики, получившие специальные приглашения. Никакие другие поставщики не могут принимать участие в этих процедурах или подавать конкурсные заявки. Сфера применения закрытых конкурсов ограниченна. Решение о применении данного способа закупки согласуется с уполномоченным органом исполнительной власти (на федеральном уровне – с Министерством экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития, МЭРТ).

Размещение заказа на создание произведения литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма осуществляется путем проведения открытого конкурса в соответствии со ст. 31.1 Закона «О конкурсах».

Еще один способ проведения торгов – аукцион, т. е. торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта^[26]. Аукцион может быть открытым или закрытым. Заказчик вправе размещать заказ путем проведения закрытого аукциона исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации об аукционе или в проекте государственного контракта. Если начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта (лота) не превышает 1 млн руб., открытый аукцион может проводиться в электронной форме на сайте в сети Интернет в порядке, установленном ст. 41 Закона о размещении заказов.

Следует обратить внимание, что при размещении заказа путем проведения конкурса возможно изменение количества товаров, объема работ, услуг, а при размещении заказа путем проведения аукциона – только количества товаров^[27].

Госзаказ может размещаться с применением упрощенных способов закупки: запроса котировок, закупки у единственного источника, закупки на товарных биржах.

Запрос котировок^[28] по своей сути похож на закрытые конкурсы. В обоих случаях госзаказчик направляет потенциальным поставщикам приглашение к участию в процедурах размещения госзаказа, которые подают свое предложение. Разница состоит в том, что процедуры и документация, применяемые при запросе котировок, носят максимально упрощенный характер, с тем чтобы осуществить закупку в сжатые сроки, с минимальным расходованием средств. Сфера применения запроса котировок – это закупки стандартных товаров, работ, услуг в сумме до 500 тыс. руб. Запрос котировок не требует согласования с уполномоченным органом исполнительной власти, поэтому данный способ широко применяется при небольших закупках или в случае нерегулярного финансирования.

Закупка у единственного поставщика^[29] – прямая закупка требуемых товаров, работ, услуг у одного-единственного поставщика (исполнителя). Особых процедур не предусмотрено, за исключением одного: такая закупка должна быть согласована с уполномоченным органом исполнительной власти. Такой способ применяется в случае чрезвычайных ситуаций или когда требуемые товары, работы, услуги могут быть поставлены только одним поставщиком (поставщик обладает исключительными правами на поставку чего-либо). Под это положение подпадает поставка культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая копии), имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов.

В целях поддержки субъектов малого предпринимательства, в соответствии со ст. 15 Федерального закона, государственные заказчики, за исключением размещения заказов поставки для нужд обороны страны и безопасности государства, обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 10 и не более 20 % общего годового объема поставок товаров.

Раньше начальная (максимальная) цена контракта (лота) при размещении заказа у субъектов малого предпринимательства не должна превышать 3 млн руб., а на оказание услуг – 2 млн руб. Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2009 г. № 237 установлена новая начальная (максимальная) цена контракта (лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства в размере 15 млн руб.