Kitobni o'qish: «Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка», sahifa 2

Рынок драгоценных металлов изначально был одновременно и валютным, но время шло и кризисы, связанные с использованием драгметаллов в качестве средства обращения (начиная с испанской «золотой инфляции» и кончая сопровождавшимся стагфляцией крахом Бреттон-Вудской системы), соединенные с развитием бумажных денег, осознанием отсутствия у золота, серебра или платины каких-то особых качеств по сравнению с банковскими билетами и появлением доминирующей среди стран «первого мира» валюты – доллара, привели к тому, что драгоценные металлы заняли свое современное положение – с одной стороны, средств накопления, позволяющих биржевику диверсифицировать свои вложения, с другой – обычного сырья для переработки⁵⁸. Конечно, нас в первую очередь интересует первое их качество, но и второе нельзя списывать со счетов: некоторые современные исследователи видят будущее российского рынка драгоценных металлов за формированием финансово-промышленных групп, состоящих из банков и предприятий, занимающихся их добычей и переработкой⁵⁹. Весьма иронично, что пока мы рассматриваем свершившийся факт формирования многопрофильных конгломератов на остальном финрынке в качестве проблемы развития конкуренции, вынуждающей к более серьезному регулированию, то же самое видится «светлым будущим» рассматриваемого его сегмента. И если подумать, то это видение вполне логичное и в определенном смысле соответствует реализации принципа эффективности, без опоры на который невозможна любая предпринимательская деятельность. Финансовый конгломерат – неизбежное явление, как и монополизация любого другого рынка, однако государственное регулирование, не препятствуя формированию новых мощных компаний, должно уравновешивать появляющийся в связи с монополизацией «перекос», делая «жизнь» крупных финкорпораций как можно более «сложной» по сравнению с начинающим бизнесом⁶⁰. Что, правда, почти невозможно, если такие корпорации принадлежат государству, отсюда российская модель капитализма требует на данный момент, скажем так, крайне противоречивого регулирования, сочетающего обеспечение собственных интересов как участника гражданского оборота и как арбитра в этом самом обороте. Пока же финансово-промышленные группы пытаются вернуться во времена своего расцвета в России – конец XIX – начало XX вв., рынок драгоценных металлов характеризуется еще одной интересной особенностью. Цены на золото, серебро, платину и металлы платиновой группы, которые чаще всего относят к драгметаллам⁶¹, в последние годы растут только во время мировых кризисов или при их приближении, а в остальные периоды – падают или держатся на уровне, который обеспечивает реальный сектор экономики. Вполне очевидно, что такая тенденция проявляет их роль на бирже – инструмента страхования от рисков, когда больше нет ценных бумаг или валют, в которые без опаски можно вложиться. Рынок драгметаллов ныне является «запасной взлетно-посадочной полосой», когда все остальные финансовые рынки «не справились», это определяет и эффективность регуляторных мер, и динамику развития, которую «подстегнуть» или, наоборот, «затормозить» не получится никак⁶².

В отличие от «металлического» и валютного рынков, рынок услуг платежных систем является чисто инфраструктурным элементом финсектора⁶³: кредитовать, привлекать инвестиции, приобретать и продавать ценные бумаги и иные ценности нужно через посредство чего-то, и биржевая инфраструктура здесь не справляется. Платежные системы прошли путь от телеграфа к мобильному приложению, и с каждым новым витком развития этих каналов передачи денежных средств государству приходилось заново устанавливать правила игры. В конце концов пришли к мысли о конструировании такого синтетического объекта регулирования, как национальная платежная система, объединяющего созданную Центральным банком РФ систему межбанковских платежей и частные «карточные» и электронные системы, ведущиеся в первую очередь банками, но также и иными кредитными организациями (введение «мягкого» требования к приобретению оператором такого статуса (его можно и не получать, но тогда вместо этого потребуется масса допсогласований с ЦБ РФ) и привело к появлению множества «кредитных организаций», которые на самом деле на собственно кредитном рынке не представлены). Национальной спецификой стало запоздалое и очевидно форсированное введение государственной национальной системы платежных карт «Мир», развитие которой вполне предсказуемо потребовало наделения ее оператора такими регалиями, как монополия на проведение бюджетных выплат⁶⁴. Современный этап развития рынка платежей является переходным: из «тихой гавани» перевода безналичных денежных средств, которые наделяются выгодной банкам двойственной правовой защитой (с одной стороны, это – права требования, к которым в абсолютном большинстве случаев не могут быть применены обязательственные (например, о договоре хранения) и вещные (виндикация) нормы гражданского права, с другой – они получают от судов «абсолютный эффект», то есть по сути приравниваются к обычным вещам, когда речь заходит о противоправном на них посягательстве или, скажем, налоговом правонарушении⁶⁵), «корабли» потребителей устремляются в криптовалюты (самые смелые) и мгновенные мобильные транзакции, которые требуется так или иначе легализовать, либо дав площадку для деятельности, либо поставив ее под жесткий контроль⁶⁶ – Россия пытается идти по второму пути, но пока результаты выглядят половинчато⁶⁷. Платежный рынок, несмотря на всю свою «инфраструктурность», по праву является самостоятельной частью финсектора со своими внутренними проблемами (такими, как, например, борьба с гридлоком – цепной реакцией неплатежей, которую оператору зачастую трудно спрогнозировать), поэтому у этого рынка есть собственная инфраструктура, в первую очередь – клиринговая, обеспечивающая учет расчетных обязательств и постоянное предоставление исполнения по ним.

Рассмотренные сегменты финансового рынка можно дополнить и рядом других. Так, в ГК РФ есть такие договорные конструкции, как лизинг и факторинг, которые по сути являются финансовыми услугами – такими же, как страхование или ведение банковских счетов⁶⁸. Лизинг представляет собой сдачу в аренду вещи, специально купленной арендодателем для арендатора, обычно с переходом права собственности на нее по истечении установленного срока, что подчеркивает кредитно-финансовую природу этого договора, а факторинг – это уступка права требования в обмен на единовременную выплату денежной суммы и оказание сопутствующих услуг учета и посредничества⁶⁹. Факторингом активно занимаются банки – прямо или через дочерние структуры, лизинг же в абсолютном большинстве случаев осуществляется организационно независимыми финансовыми компаниями, но благодаря привлеченному банковскому капиталу⁷⁰. В результате, даже лизинговые компании, никак формально не связанные с банками, предлагается считать некредитными финансовыми организациями, подчиняющимися общим для всего финсектора правилам⁷¹. Безусловно, может возникнуть вопрос: а тогда любой объект инвестиций банков и иных профессиональных участников финансовых рынков можно считать частью последнего? Венчурные стартапы? Топливно-энергетические компании? Сервисы по доставке еды? Конечно, нет. Лизинг и факторинг близки «классическим» финансовым рынкам по природе. Однако надо понимать, что куда бы не пошли крупные игроки финсектора, за ним должно продолжать следить зоркое око банковского регулятора, одновременно не подменяя регуляторов других сфер экономики. В результате и с учетом того, что банкам обычно тесно в рамках финансового рынка и они неизбежно «кооперируются» с кем-то извне, ситуацию регулятивного арбитража, то есть извлечения преимуществ, исходя из разноречивого регулирования в разных сферах⁷², предотвратить невозможно. Она естественна. Как и, скажем, налоговая оптимизация.

Благодаря отдельному, хотя и поверхностному, изучению каждого из финансовых рынков, можно сформулировать их общие черты, обезопасив себя при этом от чрезмерного теоретизирования без опоры на конкретный материал: 1) финсектор завязан на информацию. Она на нем достигает статуса неотъемлемой части любой сделки. Для ее получения требуется постоянно функционирующая инфраструктура. Притом, несмотря на общие контуры, часто неизвестно, какая конкретно информация может существенно изменить параметры соглашения между контрагентами, стать неценовым фактором спроса и предложения⁷³, поэтому отсутствие должного государственного регулирования может привести к самым разнообразным негативным последствиям – от попрания права клиента на конфиденциальность до паники и цепочки банкротств компаний, зависящих от своих финансовых контрактов. Регулирование здесь освобождает игроков от сомнений по поводу рисков, так как они обязаны подчиниться общеобязательным требованиям; 2) финансовые рынки крайне гибкие и динамичные. Если вы ставите какое-либо ограничение, не сомневайтесь, они смогут его обойти – с помощью регулятивного арбитража, дробления компаний или лоббизма. Если вы не предоставляете легальных форм – что ж, будут действовать без них. В этом суть и сила финансового рынка⁷⁴, позволяющая ему самостоятельно преодолевать некоторые кризисы средней величины. Попытка поставить непреодолимые ограничения никогда не добьется успеха. Однако каждодневный контроль может помочь свести к минимуму особенно «ненравящиеся» эффекты; 3) финсектор идет рука об руку с новыми технологиями. Регулятору нужно постоянно реагировать на их использование, чтобы быть эффективным⁷⁵. Несмотря на наличие таких общих черт, каждый финансовый рынок обладает непренебрежимым своеобразием. Однако общий для всех вывод возможен: серьезное государственное вмешательство в рассматриваемые рынки может быть обосновано целым рядом убедительные аргументов, которые в конечном счете сводятся к самой их (далеко не «порочной», совсем наоборот – связующей экономику) природе, а не стечению обстоятельств 2008 или 2020 гг. То, что государства задумались об этом лишь после финансового кризиса, не должно приводить к идее временности вводимых мер. В результате, с таких позиций, баланс между «жесткими» и «мягкими» правилами игры должен быть выдержан скорее в сторону первых⁷⁶. Правилен ли этот вывод? Не впадаем ли мы тут в противоречие, скажем, с идеей свободы на валютном рынке? На этот вопрос нельзя ответить абстрактно⁷⁷. Попробуем вновь опереться на конкретику.

Скажем, какова специфика нашего финсектора? Во-первых, как очевидно из проведенного анализа, на нем преобладают банки. Когда было принято решение наделить ЦБ РФ статусом мегарегулятора, он указывал, что российские банки оказывают порядка 90% всех финансовых услуг, в то время как в США эта цифра достигает лишь 20%⁷⁸. В 2020 году на банки пришлось 82% активов всех финансовых организаций России, при этом ЦБ отмечает, что «при банках» так или иначе функционируют инвестиционные и страховые «подразделения»⁷⁹. В свое время в этом смысле американцам «помогла» строгая дифференциация банков, в том числе на инвестиционные (имеющие право быть участниками фондового рынка) и коммерческие (завязанные в первую очередь на кредитование), жесткий запрет перехода из одного вида в другой⁸⁰. В России была традиция подобных делений, и, думается, ее возрождение было бы куда более полезным возвращением к многоуровневой банковской системе⁸¹, чем разделение универсальной и базовой лицензий. Во-вторых, среди финансовых организаций не так много среднего бизнеса. Конечно, инициатива ЦБ по введению банков с базовой лицензией нашла поддержку среди предпринимателей, и на 1 апреля этого года из 357 банков 115 (около 32,2%) являются именно «базовыми». Конечно, на биржах действуют брокеры и дилеры «средней руки», есть немало аналогичных страховых организаций. Однако, взглянув на немецкую идею «трех столпов», где первый столп – крупные частные банки, второй – кредитная кооперация, а третий – децентрализованные сберкассы и земельные банки (к ним же примыкают региональные банки, формально относящиеся к первому столпу), с учетом того, что там крупные игроки обслуживают лишь 12% рынка⁸², а все остальное приходится на средний и малый бизнес, следует признать, что базовая лицензия с ее меньшим требованием к капиталу и запретом на работу с иностранными клиентами не решит те же задачи. Среди юристов в общем довольно широко распространено мнение, что банки и страховые организации могут быть причислены только к крупному бизнесу⁸³. В-третьих, государственно-частное партнерство в нашем финсекторе осложняется, с одной стороны, тем, что банки с преобладающим государственным участием владеют более чем 55% всех активов⁸⁴ и зарабатывают 70% всех доходов⁸⁵, благодаря чему неогосударственным является разве что страховой рынок, но и там около четверти всех активов так или иначе контролируется государством. С другой стороны, уже не первый год провозглашается идея инвестиционной привлекательности России и публично-правовым субъектам приходится отступать от своей роли ментора и «хозяина», действующего во имя «общего блага», идя на уступки бизнесу, скажем, в сфере смягчения ответственности за те же валютные правонарушения⁸⁶. Это противоречие было разрешено в большинстве стран Восточной Европы и СНГ путем снижения госучастия в банковских активах до 10%⁸⁷.

Такие особенности российских частных финансов, как, например, недоверие населения к профессионалам в этой области или постоянные предложения изменить профильное законодательство в связи с его негибкостью, несоответствием текущей ситуации, нельзя признать национальной спецификой, это скорее общая черта развития экономики в ряде стран – не только развивающихся, но и развитых. Так, в России доверие к разным финансовым организациям колеблется на уровне от 11 до 65%⁸⁸. Банк Франции в 2019 году отмечал: французы традиционно подозрительно относятся к финансовым учреждениям, безоговорочное доверие им выражают 29%, и лишь с разнообразными оговорками эта цифра может достичь 63%⁸⁹. Аналогичная ситуация с финансовой грамотностью: несмотря на то, что Франция обычно занимает относительно высокие места в международных рейтингах, независимые тесты среди взрослого населения, заставляет чиновников так же, как и у нас⁹⁰, констатировать наличие множества проблем, как минимум, с решением практических задач и уровнем уверенности потребителей в знаниях о своих правах и возможностях. В 2020 году ЦБ РФ начал дискуссии по поводу приведения к единообразию разнообразных требований допуска на финансовый рынок, что предполагает продолжение нескончаемой реформы законодательства о частных финансах, при этом не факт, что негибкие организационно-правовые формы, к примеру, рынка коллективных инвестиций будут усовершенствованы⁹¹. Пандемия оказалась хорошим поводом для продолжения (не менее вечных) реформ и в Испании, и в странах Латинской Америки: в первой была введена «цифровая песочница», в которой участники финсектора могут опробовать высокотехнологичные проекты под ослабленным надзором регуляторов, во вторых были расширены инвестиционные права негосударственных пенсионных фондов (что нам только предстоит), права страховых организаций были, наоборот, урезаны (запрет на распределение дивидендов при недостаточном «коэффициенте прочности»), была введена система автоматической регистрации долговых ценных бумаг⁹².

Все вышеперечисленное – не недостаток, а именно специфика, характерная для нас или для группы разных стран⁹³. Но она позволяет прийти к выводу, что наш финсектор таит в себе много рисков дополнительно ко всем тем, что он генерирует просто потому, что является финсектором экономики. К информационному дисбалансу, «чрезмерной» гибкости и скорости развития добавляется огосударствление, олигополия, проблемы взаимодействия правительства и гражданского общества. Получается, что насколько бы эффективной свобода не была, она должна быть принесена в жертву устранению этих рисков. Таков современный мейнстрим, как нельзя лучше ложащийся на российский этатизм. В нем послабления возможны только в порядке исключения, да и то прежде всего в таких сферах, как валютные отношения или отношения по поводу драгоценных металлов, где в общем-то возврат к полноценному регулированию уже невозможен, а вот жизнь «портить» можно меньше. Более того, государство в рамках такой парадигмы может не стесняться своего «хозяйского» отношения, что весьма наглядно проявляется во взаимоотношениях ФНС и импортеров/экспортеров, ничем принципиально не отличающихся от отношений ЦБ и поднадзорных ему банков. Единство финрынка, поддержанное российскими реалиями.

Глава 3. Организация государственного вмешательства в финансовый рынок

§ 1. Концепция мегарегулятора

Термин «мегарегулятор» относится к числу наших изобретений и в принципе имеет довольно широкое значение. Им обозначается такой орган, который наделен крайне широким набором полномочий в одной большой сфере компетенции и который при этом имеет достаточную степень независимости от иных управленцев. Короче говоря, это – орган почти без конкурентов. С этой точки зрения, можно говорить о Конституционном Суде РФ как «мегарегуляторе», поддерживающим во всех сферах жизни общества режим «конституционализма», или о «мегарегуляторе» в сфере интеллектуальной собственности, который потенциально может взять на себя функции регистрации всех авторских, патентных прав, прав на товарные знаки, не «делясь» ими с госкорпорациями и органами обороны и безопасности⁹⁴. Центральный банк России является мегарегулятором финансового рынка. В зарубежной литературе в данном случае используется скорее не институциональное, а функциональное определение – рассуждают об integrated model of financial sector supervision, то есть интегрированной модели надзора за финансовым сектором, общеупотребительного термина для обозначения того, кто им занимается, нет⁹⁵.

Концепция мегарегулятора сравнительно молода. Традиционно его история отсчитывается от 1986 года, когда Норвегия передала единому Управлению кредитного (с 2009 года – финансового) надзора (независимому от Банка Норвегии) банковский надзор и регулирование деятельности бирж и страховщиков, что стало катализатором аналогичных реформ в Дании (1988) и Швеции (1991). На самом деле, за 2 года до этого, Сингапур создал из Денежно-кредитного управления, выполняющего функции центрального банка, орган «банко-страхо-фондового» надзора, а еще за 20 лет до норвежцев, в 1966 году, Саудовская Аравия объединила банковский и страховой надзор в стенах своего ЦБ – Агентства денежного обращения⁹⁶. Но и это не «предел». Известно, что к началу Гражданской войны в США в большинстве штатов были суперинтенданты банков, ответственные за регулирование собственно банков, иных кредитных организаций, трастов и строительных компаний, с которыми те были связаны⁹⁷. А в Российской империи в первой половине XIX века банки и биржи регулировались Министерством финансов исходя из простого принципа целесообразности – как ближайшее к этой сфере ведомство⁹⁸. По сути на примере американских интендантов и российского минфина мы видим квазимегарегуляторы – и это не натянутое сравнение, а вполне себе аналогичная модель, построенная на единстве решаемых при вмешательстве в экономику задач. Но дело в том, что концепция интегрированного надзора отталкивается именно от современных особенностей финсектора, сформировавшихся к концу XX века, и потому в некотором смысле является преходящей, созданной для конкретного времени и конкретных условий – изменится рынок, изменится и она. Для XIX века был актуальным вопрос о формировании независимого центрального банка, наделенного монополией в сфере кредитно-денежной политики. И в этом смысле квазимегарегуляторы рассматривались властями как зло (в США – из-за того, что они формировались на уровне штатов и использовались в борьбе южан за автономию от федерального правительства, в России – из-за вдохновленности идеей независимого от всякого влияния со стороны чиновничества органа). В конце XIX – начале XX вв. банкинг и страхование развивались порознь, поэтому неудивительно, что полномочия как минимум в этом отношении разделялись между разными ведомствами – агентствами в США, Минфином и МВД – в России⁹⁹. Злободневным тогда был вопрос о допустимости каким-либо вообще прямым образом регулировать финансовую сферу, и квазимегарегуляторы, уже потесненные ЦБ, казалось, уходили в прошлое. Но тут настал 1929 год, и государственное вмешательство в частные финансы с легкой руки «нового курса» во всем мире вошло в новую стадию своего развития – каждый сегмент рынка получил своего регулятора, в первую очередь это отразилось, конечно, на организованных торгах ценными бумагами¹⁰⁰. Там, где раньше лежало пространство саморегулирования, теперь восседал государственный орган. Процесс шел медленно: Великобритания, например, долгое время проводила довольно либеральную, по сравнению с США, политику в отношении финансистов¹⁰¹. Кроме того, на протяжении всего XX века происходили скачки то вперед, то назад по направлению к постоянному госвмешательству: когда Скандинавия уже переходила к интегрированному надзору, США при Р. Рейгане и Великобритания при М. Тэтчер крутили пальцем у виска и отменяли прежнюю регуляторную нагрузку, в частности, ограничения для банков¹⁰².

Однако XX век подходил к концу, открывая дорогу эре современных финансов, а вместе с ним и новой стадии развития их регулирования. Наступление этапа интегрированного надзора не было связано с национальной спецификой, иначе бы он так и остался уделом Саудовской Аравии, Сингапура и небольших офшоров. Это ярко показала Скандинавия, которая строила свою огосударствленную экономику далеко не так же, как «нефтяные шейхи» или «азиатские тигры». Но все-таки чувствовалось, что есть в этих странах что-то общее, и это были не абстрактные «всеобщие законы развития финсектора». Исследователи конца 1990-ых года нашли ответ в небольших размерах рынка и доминировании банков или же государства на нем. Они предположили, что такая модель вряд ли станет подспорьем для большинства развитых стран, а вот развивающиеся, в первую очередь страны бывшего социалистического лагеря, в принципе отвечают хотя бы одному из двух критериев, поэтому должны с вниманием отнестись к скандинавскому опыту¹⁰³. Одновременно они указывали на то, что, например, Финляндия не соблазнилась опытом соседей и сохранила отдельные ведомства по банкам и страховщикам, так как те и другие не были сильно экономически сплетены между собой. Надо признать, что и для России 90-ых была актуальна скорее не идея мегарегулятора сама по себе в связи с проблемами развития финансового рынка, а принцип усиленного контроля какого бы ни было отраслевого регулятора за вверенным ему сегментом в связи с отсутствием рыночных традиций.

Тем не менее, в начале XXI века начали происходить процессы, которые можно было объяснить только с позиции «абстрактных законов развития рынка». В 2002 году консолидируют свои финансовые ведомства Германия и Австрия, в 2004-ом – Бельгия, к ним присоединяется и ряд пресловутых развивающихся стран – Прибалтика, Чехия, Словакия, Венгрия и Польша. Интеграция финрегулирования вдруг становится всеобщим трендом, который так или иначе затрагивает большинство рядовых стран¹⁰⁴. Неслучайно в это же время (2004 год) в России создается Федеральная служба по финансовым ранкам (ФСФР). Скорее всего, более конкретную причину столь быстрого распространения мегарегулятора, в том числе в развитых странах, следует искать в предшествующем ослаблении государственного вмешательства, которое привело к расцвету новых форм предпринимательства. Действительно, обоснование повсеместного внедрения модели единого надзора с тех пор сводилось и сводится поныне по сути к 2 аргументам: субъективному – «страшилка» в виде финансовых конгломератов, которые так и норовят воспользоваться регулятивным арбитражем в рамках финрынка, но совсем не собираются использовать его, расширяя свой бизнес за его пределы, и продуктовому – новые финансовые инструменты оказывают влияние на сразу множество сегментов рынка. Мегарегулятор в таких условиях способен, во-первых, проще и дешевле над всеми надзирать, а во-вторых, более эффективен при кризисах. Нельзя не заметить некоторую неоднозначность подобного рода аргументов. Мы уже сказали, что если финансовый регулятор должен быть сильным, то в таком случае он одновременно должен быть близок регулируемым субъектам («регуляторная субсидиарность»¹⁰⁵), чтобы понимать, какая информация нужна им и какую он может получить от них, какие организационно-правовые формы наиболее гибки для них и какие финтехи они используют. Само по себе то, что мы ранее выявили общие черты финсектора, – достаточно логичное основание, чтобы всерьез задуматься над идеей интегрированного надзора. Однако этого недостаточно для того, чтобы признать концепцию мегарегулирования единственно правильной, а этап интегративного надзора – неизбежным для всякой страны. Важно подчеркнуть, что практика как минимум США показывает, что вместо создания единого ведомства достаточно наладить эффективную взаимосвязь существующих регуляторов¹⁰⁶. Тогда у нас воплощаются в жизнь и регуляторная субсидиарность, и плюсы единого подхода к поднадзорной сфере деятельности. В теории благодаря сохранению множественности органов мы, например, можем реагировать на бурно развивающейся финтех открытием специализированного органа, в котором игроки будут изначально видеть профессионала как в финансовой, так и в сфере IT¹⁰⁷, а не подразделение регулятора, который никогда в этом не разбирался, а теперь пытается перестроиться под новые условия.

Но вся соль в том, что не было еще прецедента, когда страна создала мегарегулятор и впоследствии отказалась от него. Пожалуй, это ultima ratio для решения вопроса о применимости такой концепции на данный момент в любой «сомневающейся» экономике, в том числе в России.

Мегарегуляторы бывают разные. Помимо «недомегарегуляторов» (каким был у нас ФСФР), которые вынуждены все время считаться с наличием сильного ЦБ и слабых сторонних ведомств, существуют либо 1) независимые органы, не подчиняющиеся Центральному банку (наиболее распространено¹⁰⁸), либо 2) мегарегуляторы-ЦБ, либо 3) «двойные» мегарегуляторы (модель twin peaks, «двух вершин»)¹⁰⁹. Это «трио» сформировалось благодаря испытанию «огнем» мирового финансового кризиса, когда, будем честны, прожектерские планы по внедрению интегрированного надзора, «потому что это модно», разбились о суровую реальность¹¹⁰. Хрестоматийным примером здесь является Великобритания. Решив завершить период дерегулирования сразу отрезвляющим рынок ударом, Соединенное Королевство к 2004 году организовало единое Управление финансовых услуг, объединив в нем банковский (которым «поделился» Банк Англии), страховой и инвестиционный надзор. Но сильная позиция Банка Англии и Казначейства и неготовность Управления идти на решительные меры привела к очевидной его неспособности спасать банкротившиеся в 2007-2009 гг. английские банки. В результате, Правительство Королевства не увидело никакого другого выхода, кроме как передать основы мегарегулирования в спецорган при ЦБ, а новое Управление наделить компетенцией как бы с «обратной стороны» – со стороны защиты прав потребителей финансовых услуг, а также всего, что ЦБ «любезно» согласится оставить на его долю¹¹¹. Эта, сформированная к 2013 году, модель как раз и является наиболее известным примером «двух вершин». Она не получила большого распространения, но благодаря определенному уровню сбалансированности снискала немало поклонников¹¹².

Самой распространенной в мире системой организации интегрированного надзора, как уже было сказано, является создание независимого ведомства, и лучшим примером здесь является Германия. В ней все функции регулятора переданы независимому Федеральному управлению финансового надзора (BaFin), Бундесбанк же сосредотачивается на своих полномочиях по обеспечению задаваемой Европейским Центробанком единой денежно-кредитной политики и «помощи» Управлению в банковском надзоре, в первую очередь в отношении проверки годовых отчетов кредитных организаций. В этой схеме Управление обладает в принципе такой же организационной независимостью, как и обычный ЦБ, а финансовая самостоятельность обеспечивается «кормлением» – поднадзорные субъекты, в первую очередь банки, уплачивают в него обязательные платежи. Речь идет о промежуточной форме между обязательной саморегулируемой организацией и госорганом¹¹³. Симптоматично, что сегодня мы имеем шанс увидеть, как такое независимое финансовое агентство, как BaFin, годами зарабатывавшее себе репутацию, в череде скандалов, главным из которых стало мошенничество в платежной системе Wirecard, ее растеряло и теперь вынуждено ждать серьезной реформы – без главы и поддержки Минфина. Казалось бы, самое время подумать о нежизнеспособности выбранной концепции мегарегулятора, как в свое время подумала Британия. Но никто из немецких политиков и не думает расформировывать BaFin, передавать его функции Бундесбанку или создавать второй орган по модели twin peaks. Напротив, грядущая реформа предполагает, что Управление должно взять на себя больше функций по защите прав потребителей финансовых услуг, привлекать на работу не только аудиторов, но и правозащитников, создать отдельные IT-подразделение и криминалистический центр¹¹⁴. Конечно, политическая риторика накануне парламентских выборов довольно жесткая. Конечно, с другой стороны, усиление надзора встречается финансовыми организациями с явным неудовольствием, ведь им придется не только больше отчитываться, но и больше платить увеличивающемуся штату Управления¹¹⁵. Но общий вывод из ситуации – прямо противоположный тому, что был сделан англичанами.

Именно модель независимого агентства теоретически является самой оптимальной конструкцией. При twin peaks и, конечно, мегарегуляторе-ЦБ возникает неизбежный конфликт интересов, ведь центральный банк, который в этих моделях получает существенные полномочия, вынужден совмещать денежно-кредитную политику с макронадзором¹¹⁶. Чему в данном случае он должен отдавать приоритет: поддержке национальной валюты и стабильного уровня цен или интересам поднадзорных субъектов? К примеру, если на валютном рынке случается паника и начинается отток денег из банков, должен ли ЦБ поднимать учетную ставку, зная, что это спровоцирует кризис во всем финсекторе¹¹⁷? Это, что называется, «пример из жизни»: Банк России встал перед таким выбором в один «черный вторник» декабря 2014 года. И разрешил ее в пользу ценовой, а не финансовой стабильности, принеся в жертву «слабые» банки и закредитованных брокеров¹¹⁸. Он предпочел одни интересы другим, хотя при наличии независимого финансового агентства теоретически между ними мог быть найден определенный баланс. Коронавирусный кризис проявил ту же склонность нашего Центробанка отдавать приоритет монетарной политике перед мегарегулированием: в 2020-ом он пошел по пути, который избрало большинство ЦБ мира – если и «трогать» учетные ставки, то совсем немного и только в сторону уменьшения. Важно подчеркнуть, что такая идея никак не была привязана к заботе о финсекторе. 2021-ый же демонстрирует его уверенность в том, что ради сдерживания «встрепенувшейся» инфляции можно вновь пожертвовать деловой активностью. Тем не менее, мы ведем речь о кризисах как довольно небольших периодах времени, когда наш регулятор «надевает шляпу» независимого денежно-кредитного управленца и призывает поднадзорных субъектов рассматривать себя именно в таком качестве. Когда кризисы проходят (или в случае России – немного отступают), риск того, что ЦБ в конечном счете будет слишком часто «задвигать» вопрос с инфляцией в угоду поддержания ликвидности финкорпораций, особенно в условиях развивающегося рынка, становится определенно высоким¹¹⁹. Это предположение по сути есть «гипотеза захвата», сформулированная Джозефом Стиглицем в 1971 году. Согласно ей, всякий регулятор в конце концов будет ориентироваться на интересы регулируемых организаций. Формально есть попытки разрешить подобный конфликт интересов, в том числе и в России: некоторые исследователи в связи с этим ссылаются на ст. 4.1 Закона о ЦБ РФ, по факту требующую от Банка России не допускать при реализации полномочий вхождение разных целей его деятельности в противоречие друг с другом, для чего должна быть принята соответствующая политика (норма появилась именно в связи с реформой 2013 года, когда Банк стал мегарегулятором)¹²⁰. По этому поводу следует констатировать, что ст. 4.1 сейчас трактуется максимально узко – как направленная на недопущение конфликта интересов только у служащих Центробанка, как носящая исключительно антикоррупционный характер¹²¹. С таким же успехом поэтому можно говорить о том, что ч. 2 ст. 75 Конституции РФ¹²², называющая основной функцией ЦБ защиту и обеспечение устойчивости рубля, является той юридической гарантией, которая снимает противоречие между целями денежно-кредитной политики и мегарегулирования. Другой вариант разрешение конфликта – движение в сторону модели независимого ведомства путем выделения мегарегулятора из Центробанка, но оставления их аффилированности друг с другом. Пожалуй, здесь можно сказать только одно: первое впечатление от английской и казахской систем, построенных по такому принципу, остается таким, что здесь всем заправляет ЦБ, а отдельный орган создан просто для удобства и, конечно, не обладает существенной независимостью. И первом впечатление тут самое верное. Если вспомнить борьбу Банка Англии и Управления финансовых услуг, то станет очевидно, что английская конструкция изначально предполагает создание именно «ширмы» для Центробанка, а не отдельного ведомства¹²³. Подчиненность Нацбанка Казахстана Президенту Республики указывает на доминирование принципа целесообразности в организации исполнительной власти, поэтому вопрос о независимости Агентства по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций отпадает сам собой. Итак, если органом интегрированного надзора становится «классический» ЦБ или, как в английской twin peaks, из него выделяется часть, сохраняя при этом связь с Банком, то возникает неразрешимый конфликт интересов внутри мегарегулятора – он должен следить одновременно за ценовой (курс национальной валюты) и финансовой (ликвидность финорганизаций) стабильностью. Иногда эти 2 цели взаимодополняют друг друга¹²⁴, но так бывает далеко не всегда.